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7. 직접민주주의와헌법개정

  • 1. 대의민주주의의 한계를 극복하는 동시에 흠결을 보완하는 차원에서 직접민주주의 요소를 강화할 필요가 있다는 것이 촛불집회에서 나타난
        민의였다는 사실을 부인하기는 어렵다. 직접민주주의를 구현하는 방법에는 대체로 3가지가 있다고 한다. 4대강 사업이나 새만금간척사업과 
        같은 일정규모 이상의 국가사업에 대해서는 대통령 또는 집권세력만의 결정이 아닌 국민과의 합의를 중시한다는 차원에서 국민표결제도를 
        만들 필요가 있다는 견해도 있다. 이에 대해 주권자로서 당신은 어떻게 생각하는가?
    
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  • 2. 정쟁에 휘말리는 고비용 저효율의 국회가 갖는 문제점을 극복ᆞ보완하려면 일정 수 이상의 국민이 연명하는 방식으로 법률안을 제안할 수 있도록 
        새로운 헌법에는 국민발안제를 도입해야한다는 견해도 있지만 대중인기영합주의(포퓰리즘)에 의한 법률안의 남발 우려가 있고, 국회 입법권을 
        침해할 수 있으므로 국민발안제의 도입은 바람직하지 않다는 견해도 있다. 이에 대해 주권자로서 당신은 어떻게 생각하는가?
    
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  • 3. 국회의원을 선출하는 과정에서의 오류와 불공정의 폐해를 혁신하고, 민의를 복원한다는 차원에서 국회의원을 소환할 수 있어야 한다는 견해가 
        있는 동시에 국민소환제를 도입하게 되면 선거결과에 대해 승복하지 않는 부작용이 발생할 수 있다는 우려도 있다. 
        이에 대해 주권자로서 당신은 어떻게 생각하는가?
    
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  • 4. 과거의 헌법에선 국회의원선거권자 50만 명 이상이 제안하면 헌법개정을 발의할 수 있었는데 반하여 유신헌법에서 이를 삭제하였다. 
        그래서 현행 헌법 제128조는 “헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.”라고 명시되어 있다. 
        이는 헌법제정 또는 개정권자로서 국민의 주권을 명백히 침해한 것이다. 
        헌법개정에 대한 국민발안제를 부활시켜 직접민주주의를 구현하고 국민주권시대를 열어가야 한다. 
    
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  • 5. 현행 헌법 제52조인 “국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.” 는 입법권을 국회와 정부로 양분하고 있다. 
        그러나 이는 삼권분립을 기초로 하는 대통령중심제에 부합하지 아니하고, 국회 고유의 권한인 입법권을 침해할 소지가 있다. 
        그러므로 정부의 법률안 제출권을 폐지할 필요가 있다.
    
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  • 6. 정부에만 법률안 제출권을 주는 것은 형평성에 어긋난다. 헌법기관 사이의 독립성과 법안의 공정성을 확보하기 위해서라도 
        대법원ㆍ헌법재판소ㆍ중앙선거관리위원회  등의 헌법기관에게도 법률안 제출권을 주어야 한다.
    
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  • 7. 현행 헌법에서는 각종 법률의 위헌여부를 9인의 헌법재판관으로 구성된 헌법재판소에서 심의ㆍ판단하도록 규정하고 있다. 
        그러나 헌법가치에 대한 판단을 9인의 헌법재판관에게 위임한다는 것은 헌법을 만들고 개정하는 권한은 오로지 국민에게 있다는 국민주권주의에 부합하지 않는다. 
        그러므로 새로운 헌법에서는 헌법재판소를 폐지하고 헌법평의회를 신설해야 한다.
        헌법평의회를 구성하는 방식과 헌법평의회에 운영절차에 대해서는 법률로 정하도록 한다.
    
    헌법
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참고 또는 외국의 입법례
유신헌법에서 삭제된 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활시켜 직접민주주의를 구현하고, 국민주권을 실현할 필요가 있다는 주장과 대의제 민주주의와 충돌할 우려가 있고, 개헌을 위한 국민투표가 자주 이루어질 경우 많은 시간과 비용이 소요될 우려가 있으므로 헌법개정에 대한 국민발안제 도입은 신중하게 결정해야한다는 의견도 있다.

헌법개정의 연혁
제헌~1차
(1948~1954)
∘ 대통령 또는 국회(양원제일 경우 양원 각각) 재적의원 1/3 이상 제안
2차~4차
(1954-1962)
∘ 대통령, 민의원 또는 참의원재적의원 1/3, 민의원선거권자 50만인 이상 제안
5차~6차
(1962-1972)
∘ 국회재적위원 1/3 또는 국회의원선거권자 50만인 이상 제안
7차~현행
(1972-)
∘ 대통령 또는 국회 재적의원 과반수 제안

제2·3·4차 개정헌법에서는 민의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정하고 있으며, 제5·6차 개정헌법에서도 국회의원선거권자 50만인 이상이 제안할 수 있도록 규정하고 있다. 구체적인 요건과 심의절차와 관련하여서는 ① 국민이 발안한 개헌안을 국회에서 심사할 경우 발의안에 대한 찬반표결만 가능하도록 하자는 의견과 ②국민이 발안한 헌법개정안을 수정할 수 있도록 하자는 의견과 ③국민이 발안한 개헌안을 국회 심의 없이 국민투표에 회부하는 것은 국민발안과 국민투표 남용의 위험성이 우려된다는 의견과 ③ 국민발안 요건을 낮게 설정할 경우 특정 이익집단에 악용되거나 발안권 남용으로 인한 재정 낭비와 국력 소모가 우려된다는 의견 등이 국회개헌특위에서 개진되고 있는 상태다.

미국 연방헌법 제5조
연방의회는 양원의원의 3분의 2가 이 헌법에 대한 수정의 필요성을 인정할 때에는 헌법수정을 발의해야 하며, 또는 모든 주의 3분의 2 이상의 주(州) 의회의 요청이 있을 때에는 수정발의를 위한 헌법회의를 소집하여야 한다. (후략)

독일기본법 제79조 제1항
① 기본법은 문언을 명시적으로 변경 또는 보완하는 법률에 의하여만 개정될 수 있다. 평화규정, 평화규정의 준비 또는 점령법적 질서의 폐기를 대상으로 하거나 또는 연방공화국의 방위에 기여하도록 규정된 국제법적 조약에 있어서는 기본법의 규정이 조약의 체결 및 발효에 반하지 아니함을 해명하기 위해서는 이 해명에 국한되는 기본법 문언의 보충으로 충분하다.

프랑스 헌법 제89조
대통령과 의회는 총리의 제안을 받아 헌법개정안을 발의할 권한을 가진다. (후략)

스위스 헌법 제192조 제2항, 제138조, 제139조 제1항 및 제2항
제192조 ②연방헌법 및 연방헌법에 의거한 법률이 달리 규정하지 아니하는 한, 연방헌법은 법률제정 절차에 의하여 개정한다.
제138조 ①투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 전면개정을 발안할 수 있다.
②위 발안은 국민투표에 회부한다.
제139조 ①투표권을 가진 10만의 국민은 그 발안이 공고된 날로부터 18개월 내에 연방헌법의 부분 개정을 발안할 수 있다.
②연방헌법의 부분개정을 위한 국민발안은 일반적 발안 또는 초안의 형식을 가질 수 있다.

일본 헌법 제96조 제1항
헌법의 개정은 국회가 각 원의 총 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 발의하고, 국민에게 제안하여 그 승인을 거쳐야 한다. (후략)
현행 헌법 제128조 ①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
참고 또는 외국의 입법례
우리나라는 헌법 제 52종에 의해 국회의원과 정부가 법률안을 제출할 수 있도록 되어 있다. 일반적으로 대통령제 국가에서는 정부의 법률안 제출권을 인정하지 않으나 행정권의 확대강화에 따라 고도의 전문성·기술성을 요하는 경우에 대비하여 우리헌법에선 이를 인정하고 있다. 정부제출법안의 경우 헌법에 따라 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. 국회의원은 10인 이상의 찬성으로 의안을 발의할 수 있으며, 예산상의 조치가 수반하는 법률안의 경우에는 예산명세서를 아울러 제출하여야 한다. 국회의원은 본인이 발의한 법률안을 철회할 수 있으나, 본회의에서 의제가 된 후에는 본회의의, 위원회에서 의제가 된 후에는 위원회의 동의를 얻어야 한다. 마찬가지로 정부가 본회의 또는 위원회에서 의제가 된 법률안을 수정 또는 철회할 때에는 본회의 또는 위원회의 동의를 얻어야 한다. 또한 국회는 정부제출법률안에 대해 수정안을 제출할 수 있으나, 정부는 국회의원제출법률안에 대해 수정안을 제출할 수 없다.
내각책임제의 요소를 접목시켜서 법률안에 대해 정부의 법률안 발의를 인정하는 것은 삼권분립의 정신에 어긋날 뿐만 아니라 행정부의 관료화를 발생시켜서 국민의 기본권을 침해하는 법률이 양산될 우려가 있다. 그러므로 정부의 법률안 발의권은 폐기되어야한다는 주장과 전문적이고 다양한 입법이 요구되는 현대사회에서는 법안발의의 효율성을 제고하기 위해서라도 정부가 법률안을 제출할 수 있어야 한다는 주장이 팽팽하다.

※ 한 건의 법률을 제정하는 데 드는 비용은 얼마나 될까요?
정확한 계산은 아니지만 최소한 1억 원 이상이 들어갑니다. 법률심사를 위한 회의비와 조사비 그리고 국회가 열릴 때 드는 비용을 최소로 잡아서입니다. 실제로는 관련용역과 조사가 필요한 경우에는 수십억 원이 들어갈 때도 있습니다.
현행 헌법 제52조 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.
참고 또는 외국의 입법례
헌법기관이란 설립근거가 헌법에 규정되어 있는 행정기관을 말한다. 중앙행정기관은 헌법기관과 비헌법기관으로 나누어 볼 수 있는데, 헌법기관은 설립 근거가 헌법에 규정되어 있기 때문에 기관의 영속성이 더 잘 보장되어 있는 행정기관을 말한다. 헌법기관에는 대통령, 국무총리, 대법원, 헌법재판소, 감사원, 국무회의, 국가안전보장회의, 민주평화통일자문회의, 중앙선거관리위원회 등이 있다. 국무회의의 심의를 거쳐 정부에 법률발의권을 준다면 대법원이나 중앙선거관리위원회에도 법률발의권을 인정하는 것이 헌법이 갖고 있는 평등의 원칙을 지켜가는 데 더 부합한다고 할 수 있다는 주장과 헌법기관이라 하더라도 국민에 의해 선출되지 않은 기관에 법률 발의권을 주면 헌법의 국민주권에 위배된다는 주장이 팽팽하다.
현행 헌법에는 이에 대한 규정이 없다.
참고 또는 외국의 입법례
10차 헌법개정에서 헌법재판소가 아닌 헌법평의회가 거론되는 이유는 우리나라의 헌법재판소만큼 편향적으로 재판관을 구성하는 나라도 없기 때문이다. 항상 권력의 입맛에 맞게 재판관을 구성하다보니 헌법재판소가 정책법원의 역할을 제대로 하지 못한다고 있다는 원성이 자자하다. 이에 비해 우리나라의 헌법재판소 역할을 맡고 있는 외국의 헌법재판소들은 정치적 편향성을 막기 위한 다양한 제도적 장치를 두고 있다. 독일의 연방헌법재판소는 재판관 전원을 의회가 선출하는데, 정족수를 ‘3분의 2 이상’으로 한다. ‘51% 다수당’이 재판관 선출을 독점하지 못하도록 막은 것이다. 더욱 눈여겨봐야 할 대목은 독일 연방헌법재판소의 재판관은 절반 이상이 헌법학 등 공법을 전공한 교수들이라는 점이다. 일본 최고재판소는 ‘법률 소양이 있는 40살 이상’으로만 재판관의 자격 요건을 두고 있다. 다만 법관 자격이 없는 사람은 전체 정원의 3분의 1을 넘지 못하게 해, 최소한의 법적 안정성을 보장하고 있다는 점이 특색이라 하겠다. 이는 재판관의 ‘출신 성분’을 다양화해 사고의 획일성을 방지하려는 것이다.

프랑스 헌법평의회에 의한 합헌성심사는 미국식과는 달리 사전심사, 즉 법률이 효력을 발휘하기 이전의 단계에서 심사하는 방식을 채택하고 있는 데 비하여 우리나라는 헌법소원이나 위헌법률심판도 공포된 법률로 소송을 진행하는 경우에만 가능하다. 프랑스처럼 사전심판을 허용하지 않는 것이다. OECD 국가 가운데 우리나라처럼 국회에서 만들어진 법률이 위헌성을 갖고 있는 나라도 드물다고 한다. 한국법제연구원의 '법령의 헌법합치성 제고를 위한 정비방안' 이라는 보고서에 따르면 12개 분야 814개 법률 가운데 447개 조항이 위헌성이 있다고 한다. 그러므로 우리나라도 법률의 위헌여부를 사전에 심판할 수 있는 권한을 가진 헌법평의회를 구성할 필요가 있다고 본다. 헌법재판관도 법관의 자격을 가진 사람으로만 제한하지 말고 일본처럼‘법룰 소양이 있는 40살 이상의’다양한 국민으로 구성할 필요가 있다. 헌법재판관의 숫자도 지금보다 배는 늘려야한다는 주장도 있다
현행 헌법에는 이와 같은 내용이 없다.
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