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8. 지방분권

  • 1. 현행 헌법 제1조에 따르면 대한민국은 민주공화국이고, 대한민국의 주권은 국민에게 있으며, 모든 권력은 국민으로부터 나온다고 명시되어 있다. 
        여기에다가 대한민국은 지방분권국가임을 선언하는 ③항을 추가하여 그간의 중앙집권적 경향을 청산하겠다는 의지를 표현해야한다. 
        이는 헌법 총강에 대한민국은 지방분권국가임을 명시하여 대내외적으로 선언하자는 뜻이다. 
        이럴 경우 지방자치단체라는 말 대신에 지방정부 또는 지역정부라는 용어를 사용해야한다.
    
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  • 2. 현행 헌법 제117조와 제118조에 명시된 지방자치의 조문보다는 지방의 자율적인 책임행정이 실현될 수 있도록
        자치입법권, 자치재정권, 자치행정권 등이 확대된 새로운 헌법 조문을 만들어야한다.
    
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  • 3. 현행 헌법 117조에 명시된 내용으로는 지역실정에 맞는 조례를 제정하여 지역을 발전시키고 주민의 복지를 향상시킬 수 없다. 
        현행 헌법 제117조와 지방자치법 제22조로는 지방자치단체의 입법권을 지나치게 제약한다. 그러므로 새로운 헌법에서는 
        지방자치단체의 자치입법권만이라도 확대하는 조문을 만들어 넣을 필요가 있다.
    
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  • 4. 현행 헌법 제38조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.” 라고 되어 있다. 이는 우리나라가 법률의 근거 없이는 
        세금을 부과ㆍ징수할 수 없는 조세법률주의를 채택하고 있음을 뜻한다. 그렇지만 지방세에 대해서는 예외를 인정하여 조례로도 세금을 
        부과ㆍ징수할 수 있도록 하는 지방세조례주의를 도입할 필요가 있다.
    
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  • 5. 현행의 지방자치법과 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법에 보충성의 취지가 규정되어 있으나 지금까지는 중앙정부가 
        법령을 내세워 지방자치단체의 사무를 선점해왔다. 지방자치의 업무범위를 확대해서 시행하려면 중앙과 지방 사이의 사무배분의 
        원칙(보충성의 원칙)을 헌법에 직접 명시할 필요가 있다.
    
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  • 6. 현행 헌법 제117조 ②항을 수정하여 헌법에 지방자치단체의 종류를 명시한다면 향후 의 사회적ㆍ경제적인 여건의 변화에 따른 행정구역의
        신설 또는 개편을 어렵게 만든다. 
        그러므로 헌법 조문에 자방자치단체의 종류를 명시하는 건 바람직하지 않다.
    
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  • 7. 현행 헌법에는 주민의 자치권을 명시적으로 규정하고 있지 않다. 그러나 주민자치는 국민기본권의 한 형태로 봐야한다. 
        그래서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 주민으로서의 자치권을 가진다.”와 같은 헌법 조문이 만들어져 주민자치를 강화할 필요가 있다.
    
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참고 또는 외국의 입법례
헌법 제1조 제3항에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하는 조문을 신설하면 지방분권을 대한민국의 국가특성으로 규정함으로써 중앙집권적 경향을 청산하고 지방분권적 국가질서를 정립하도록 방향을 제시하는 조문으로서 상징성이 크다는 주장과 지방분권이 중요한 국가적 방침인 것은 인정하더라도 우리나라가 연방국가가 아닌 이상 지방분권국가라는 규정을 두는 것은 적절하지 않다는 주장이 팽팽하다. 그 외로 지방분권선언은 국가전략결정의 문제이므로 국가 전체적으로 볼 때 전체 국민의 이익에 부합되는지부터 판단해야 한다는 의견도 제시되었다.

독일헌법 제20조 제1항
①독일연방공화국은 민주적이고 사회적 연방 국가이다.

프랑스 헌법 제1조 제1항
프랑스는 비종교적· 민주적· 사회적· 불가분적(indivisible) 공화국이다. 프랑스는 출신· 인종· 종교에 따른 차별 없이 모든 시민이 법률 앞에서 평등함을 보장한다. 프랑스는 모든 신념을 존중한다. 프랑스는 지방분권으로 이루어진다.

스위스 헌법 제1조
스위스 국민과 취리히(Zurich), 베른(Berne), 루체른(Lucerne), 우리(Uri), 슈비츠(Schwyz), 오프 발트(Obwald), 니트발트(Nidwald), 글라루스(Glaris), 추크(Zoug), 프라이부르크(Fribourg), 졸로 투른(Soleure), 바젤슈타트(Bâle-Ville) 및 바젤란트(Bâle-Campagne), 샤프하우젠(Schaffhouse), 아펜첼 아우터 로덴(Appenzell Rhodes-Extérieures) 및 아펜첼 이너 로덴(Appenzell RhodesIntérieures), 세인트 갈(Saint-Gall), 그리손(Grisons), 아르가우(Argovie), 투르가우(Thurgovie), 티치노(Tessin), 파트(Vaud), 팔라이스(Valais), 뇌샤텔(Neuchâtel), 제네바(Genève) 및 쥐라 (Jura) 주는 스위스 연방을 구성한다.
현행 헌법에는 이에 대한 규정이 없다. 그러나 현행 헌법 제1조
①대한민국은 민주공화국이다.
②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
다음에 ③항으로 “대한민국은 지방분권국가이다.”또는 “대한민국은 분권형 국가를 지향한다.”를 삽입하자는 것이다.
참고 또는 외국의 입법례
지방자치단체의 종류는 지방자치의 근간이므로 입법재량에 의한 지나친 정치적 고려 없이, 지역의 의사에 반한 정부의 일방적인 행정구역 개편과 이로 인한 국론분열을 방지하여야 하며, 수도 이전에 대하여 헌법재판소에서 위헌 결정한 것을 고려할 때, 행정구역개편은 헌법개정사항이라고 보는 것이 타당하다는 주장과 지방자치단체의 역량부족, 선심성 행정, 지역이기주의 등 지방자치의 폐단이 나타나고 있어 지방자치를 획기적으로 강화하는 것은 국가운영의 혼란을 야기할 수 있다는 주장이 팽팽하다. 또 헌법에 지방자치단체의 종류를 명시하면, 향후 사회적․경제적 여건의 변화에 따라 행정구역의 신설 또는 개편이 필요한 경우에도 탄력적인 변경이 어려워지니 법률에 위임하자는 주장도 있다.

독일 기본법 제28조 제1항
각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다.

프랑스 헌법 제72조
공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. (후략)

이탈리아 헌법 제114조
공화국은 시, 도, 대도시, 주, 국가로 구성된다. 시, 도, 대도시, 주는 헌법에 규정된 원칙에 따라 조례와 권한 및 기능을 가진 자치단체이다. (후략)

일본 헌법 제92조
지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.
현행 헌법 제117조 ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
참고 또는 외국의 입법례
지역실정에 적합한 조례를 제정할 수 있어야 지역을 발전시키고 주민의 복지를 향상시킬 수 있으며, 현행 규정은 지방자치단체의 입법권을 지나치게 제약하므로 지방자치단체의 자치입법권을 확대해야한다는 주장과 조례로 주민복지 등을 법률과 다르게 규정하는 경우 지방자치단체의 재정수준에 따른 형평성 문제 및 지방자치단체의 선심성 행정으로 인한 지방재정의 악화 가능성이 존재하고, 주민의 권리제한이나 의무부과에 관한 사항을 조례로 규정하는 것은 죄형법정주의와 관련되므로 신중한 접근이 필요하다는 주장이 팽팽하다.

미국 연방헌법 제1조 제10항
ⓐ어떠한 주(州)라도 조약, 동맹 또는 연합을 체결하거나, 나포허가장을 수여하거나, 화폐를 주조하거나, 신용증권을 발행하거나, 금화 및 은화 이외의 것으로서 채무지불의 법정수단으로 삼거나, 권리박탈법, 소급처벌법 또는 계약상의 채무를 침해하는 법률 등을 제정하거나, 귀족의 칭호를 수여할 수 없다.
ⓑ어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다.
ⓒ어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 선박에 대하여 세금을 부과하거나 평시에 군대나 군함을 보유하거나 다른 주(州)나 외국과 협정이나 맹약을 체결할 수 없으며, 실제로 침공당하고 있거나 지체할 수 없을 만큼 급박한 위험에 처해있지 아니하고는 교전할 수 없다.

스위스 헌법 제49조 제1항, 제50조 제1항 및 제51조
제49조 ①연방법은 이에 저촉되는 주법에 우선한다.
제50조 ①지방자치는 주법이 정하는 범위 내에서 보장한다.
제51조 ①각 주는 민주적인 헌법을 가진다. 이 헌법은 주민(Volkes)의 승인을 받아야 하고, 유권자의 과반수의 요구에 의해 개정될 수 있어야 한다.
②주헌법은 연방에 의해 보장되어야 한다. 연방은 연방법에 저촉되지 않는 한 주헌법을 보장한다.

독일 기본법 제28조 제2항, 제30조 및 제70조
제28조 ②기초 지방자치단체에는 법률의 범위 내에서 지역 공동체의 모든 사안을 자기의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다. 기초 지방자치단체의 연합도 법률상 직무의 범위 내에서 법률이 정하는 바에 따라 자치행정권을 가진다. (후략)
제30조 이 기본법에 별도의 규정이 없거나 이를 허용하지 않는 한, 국가적 권능의 행사와 국가과제의 수행은 주의 소관사항이다.
제70조 ①기본법이 연방에 입법권을 수여하지 않는 한 주가 입법권을 가진다.②연방과 주 사이의 관할의 획정은 전속적 입법과 경합적 입법에 관한 기본법의 규정에 따라 이루어진다.

오스트리아 헌법 제24조, 제95조 제1항
제24조 연방의 입법은 국민의회가 연방참사원과 공동으로 행사한다.
제95조 ①주의 입법권은 주의회에 의해 행사된다. (후략)

프랑스 헌법 제72조
(전략) 지방자치단체는 법률이 정하는 바에 따라 지방의회를 통하여 자율적으로 행정권을 행사하고, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다. (후략)

일본 헌법 제94조
지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.
현행 헌법 제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

※「지방자치법」제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
참고 또는 외국의 입법례
지방세 납부의무자는 주민이므로 지방세에 관해서는 주민대표에 의한 승인인 조례로 정하는 것이 타당하고, 지역실정에 맞는 세원 발굴로 지방재정을 확충하여 주민복지 향상 및 지역발전에 기여할 수 있도록 하는 지방세 조례주의를 도입하여 지자체의 자주재정권을 보장해야한다는 주장과 인구가 많고 부동산 가격이 높은 등 세원이 풍부한 대도시와 농촌지역 간 재정격차가 더욱 심화되어 지역 간의 부익부빈익빈이 심화될 수 있고, 무분별한 지방세 과세로 주민의 지방세 부담이 높아질 우려가 존재하므로 아직은 조세법률주의를 유지해야한다는 주장이 팽팽하다.

독일 기본법 제28조 제2항 제104조의a 제1항, 제2항
제28조 ②(전략) 자치행정의 보장은 재정적인 자기책임의 원칙도 포함한다. 이 원칙에는 기초 지방자치단체에 세율결정권과 함께 부여된 경제력과 관련된 조세원이 속한다.
제104조의a ①연방 및 주는 기본법이 특별히 규정하지 않는 한 업무의 수행에 필요한 비용을 독립적으로 부담한다.
②연방의 위임으로 주가 집행하는 경우에는 연방은 이에 소요된 비용을 부담한다.

오스트리아 재정헌법 제3조 제1항
연방입법권은 연방과 주 사이의 과세권한과 부과금 수익을 배분하고, 그 밖에 일반 연방재정에서 주와 지방자치단체에 행정비용에 대한 재정분배금과 특정 목적을 위한 보조금을 지급한다.

프랑스 헌법 제34조 제72-2조
제34조 (전략) 법률은 다음 사항에 관한 기본원칙을 정한다. - 지방자치단체의 자유행정, 권한 및 재원
제72-2조 (전략) 국가와 지방자치단체간의 모든 권한이양은 그 권한의 행사에 조달되었던 재원의 이양을 수반한다. 지방자치단체의 지출을 증가시키는 모든 권한의 신설 또는 확대는 법률에서 정하는 재원을 수반한다. 법률에 지방자치단체 간 평등을 위한 조정조항을 둔다.

일본 헌법 제94조
지방공공단체는 그 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행하는 권한을 가지고 법률의 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.

미국 연방헌법 제1조 제10항
(전략) 어떠한 주(州)라도 연방의회의 동의 없이는 수입품 또는 수출품에 대하여 검사법의 시행상 절대 필요한 경우를 제외하고는 공과금 또는 관세를 부과하지 못한다. 어느 주(州)에서나 수입품 또는 수출품에 부과하는 모든 공과금이나 관세의 순수입은 미국 재무부의 용도에 제공해야 한다. 또한 연방의회는 이런 종류의 모든 주(州)의 법률을 개정하고 통제할 수 있다. (후략)
제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.
제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.
※「지방세기본법」제5조(지방세의 부과ㆍ징수에 관한 조례) ① 지방자치단체는 지방세의 세목(稅目), 과세대상, 과세표준, 세율, 그 밖에 지방세의 부과·징수에 필요한 사항을 정할 때에는 이 법 또는 지방세관계법에서 정하는 범위에서 조례로 정하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항의 조례 시행에 따르는 절차와 그 밖에 조례 시행에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다.
참고 또는 외국의 입법례
현재 「지방자치법」, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 보충성의 취지가 규정되어 있으나, 지금까지 중앙정부가 법령으로 지방자치단체 사무를 선점해 왔음을 고려할 때 중앙-지방간 합리적 역할분담을 위해 개인과 하위 공동체의 자율과 책임을 보장하기 위한 보충성의 원칙을 헌법에 직접 규정할 필요가 있다는 주장과 이미 「지방자치법」에 사무배분과 관련하여, 사무처리의 기본원칙(제8조), 지방자치단체의 사무범위(제9조), 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준(제10조) 등이 상세하게 규정되어 있고, 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제9조제2항에 보충성의 원칙이 규정되어 있으므로 굳이 헌법에 규정할 필요 없이 현행대로 유지하자는 주장이 팽팽하다.
현행 헌법에는 이에 대한 규정이 없다.
참고 또는 외국의 입법례
제헌헌법에는 지방자치단체의 종류에 대한 조문은 없었으나, 제5차 개정헌법(1962년)에서 제109조제2항으로 신설된 이후 현행까지 같은 내용으로 유지되고 있지만 지방자치단체의 종류를 헌법에 직접 명시하진 않았다. 지방자치단체의 종류는 지방자치의 근간이므로 정치적 고려와 입법재량에 의한 행정구역 개편과 신설을 차단해야하므로 새로운 헌법에서는 지방자치단체의 종류를 명시하자는 주장과 헌법에 ‘도와 시·군·자치구·특별자치시·도’ 등 지방자치단체 종류를 구체적으로 명시할 경우, 행정구역개편 논의가 어려워 질 수 있으므로 광역자치정부와 기초자치정부로 규정하자는 주장이 팽팽하다.

독일 기본법 제28조 제1항
각 주의 헌법질서는 기본법상의 공화적, 민주적, 사회적 법치국가의 원칙에 부합하여야 한다. 주, 군(시), 기초 지방자치단체에는 국민이 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀선거로 선출한 대표기관이 구성된다. 군, 기초지방자치단체의 선거에 있어서는 유럽공동체 회원국의 국적을 가진 자도 유럽공동체 법이 정하는 바에 따라 선거권과 피선거권을 가진다. 기초 지방자치단체에서는 선출된 의회 대신에 면민회의를 둘 수 있다.

프랑스 헌법 제72조
공화국의 지방자치단체는 꼬뮌, 도, 광역지방, 특별지방자치단체, 제74조의 적용을 받는 해외령으로 구성한다. 이 항에 규정된 하나의 또는 수개의 지방자치단체를 대체하기 위하여 다른 지방자치단체가 설치되는 경우에는 이는 법률에 의하여 설치된다. (후략)

이탈리아 헌법 제114조
공화국은 시, 도, 대도시, 주, 국가로 구성된다. 시, 도, 대도시, 주는 헌법에 규정된 원칙에 따라 조례와 권한 및 기능을 가진 자치단체이다. (후략)

일본 헌법 제92조
지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항은 지방자치의 본지에 따라 법률로 정한다.
참고 또는 외국의 입법례
지방자치가 단순히 제도적으로 보장할 것이 아니라 국민의 기본권 실현이자 보장임을 명확히 하고, 주민이 지역의 문제와 발전에 직접 참여하고 결정하는 자치권을 기본권으로 인정하여 주민자치를 강화할 필요가 있다는 주장과 자치권이 지방자치단체가 아니라 개별 주민에게 인정할 권리인지 논란이 있고, 주민자치는 주민투표 등의 제도보완을 통해서도 얼마든지 가능하므로 굳이 주민자치권을 헌법에 명시할 필요가 없다는 주장이 팽팽하다.

노르웨이 헌법 제49조
제49조 (전략) 주민들은 민주적으로 선출되는 지방기구를 통해 지방행정을 수행할 권리를 가진다. 민주적으로 선출되는 지방기구의 수준과 관련한 구체적인 규정은 법률로 정한다.

헝가리 헌법 제29조 제2항
제29조 ②헝가리에 거주하는 민족은 지역적 및 전국적 자치정부를 설립할 권리를 가진다.
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